2009年7月31日，辽宁省第十一届人大常委会第十次会议审议通过了《辽宁省突发事件应对条例》。同日，辽宁省人大常委会发布第17号公告，公布该条例自2009年10月1日起施行。这是全国第一部专门规定应对突发事件的省级地方性法规。该条例的公布实施，是我省社会主义和谐社会建设和民主法制建设的一件大事，对于全面落实科学发展观，提高依法应对突发事件能力，更好地维护人民生命财产安全，促进社会和谐稳定和辽宁老工业基地，具有十分重要的意义。
一、立法的背景及重要意义
《辽宁突发事件应对条例》（以下简称《条例》）是在党和国家推动科学发展观、构建和谐社会、实现辽宁老工业基地全面振兴的大背景下应运而生的，深刻反映了时代的要求和人民群众的愿望，顺应了党和政府工作与时俱进的要求和政府管理特点的新变化，集中体现了对应急管理工作规律性认识的进一步深化。
多年来，省委、省政府对应急管理工作始终高度重视，全面贯彻落实党中央、国务院关于加强应急管理的部署、决策，以"一案三制"即应急预案体系和应急管理体制、机制、法制建设为代表的一系列应急管理工作取得显著成效，应急管理机构和应急保障能力建设得到进一步加强。但突发事件应对工作仍然存在一些薄弱环节：一是尽管公共安全形势总体平稳，但自然灾害威胁较大，事故灾难时有发生。二是各地区应急管理工作还不够平衡。三是全社会的危机意识和应急能力与有效应对各类突发事件的实际要求差距较大。因此，依据《中华人民共和国突发事件应对法》的原则精神，结合我省实际，建立法制化的应对突发事件长效机制，对政府及有关部门、公民、法人和其他组织在突发事件应对活动中的职责、权利和义务作出具体规定，是非常必要的。
制定这部地方性法规，是我省深入贯彻科学发展观的重要举措，也是我省认真落实党的十七大精神，践行依法执政、执政为民施政理念、开拓创新工作局面的具体体现。《条例》的颁布实施对于进一步转变政府的社会管理职能，提高政府处置突发事件的效能，对于维护公共安全和保持社会稳定，保障全省经济和社会全面、协调、可持续发展，具有深远的重要意义。
二、立法的基本过程
省人大、省政府对突发事件地方立法工作非常重视，在2007年《突发事件应对法》颁布后即开始运筹，组织有关人员参加国家高层次研讨班，并开展相关理论研究与实践问题调研，为地方立法做准备。2008年，《条例》作为论证项目列入省政府立法计划。省政府应急办在总结全省处置突发事件典型案例和成功经验并深入调研的基础上，起草了辽宁省如突发事件应对条例草案初稿。2009年，《条例》正式列入省立法计划。省政府法制办按照立法程序对初稿进行了审核，会同省政府应急办多次修改，在充分吸收各方面意见的基础上，形成了《条例》草案。2009年2月17日省政府常务会议审议通过，并提请省人大常委会审议。省人大常委会依照立法程序，经三次例会审议，于2009年7月31日高票通过。
三、《条例》主要内容及制度设计
为了实现规范全省突发事件应对活动，提高处置突发事件效能，保证《突发事件应对法》全面贯彻实施的立法目的，在立法过程中，本着突出针对性、科学性、可操作性和明确责任、提高能力、完善制度、健全机制的原则，使《条例》形成了责任主体明确、预防准备充分、信息报告层级清晰、指挥关系清楚、义务权利统一等特点。
（一）关于应急管理体制。确立应急管理体制，明确责任分工，是开展应急管理工作，实现应急处置快速反应的基本条件之一。《条例》理顺了各级政府应急管理指挥机构及其工作部门和应急管理办事机构之间的关系，确立了责任明晰、统一有序的"三级三层次"的政府应急管理体制。即省、市、县人民政府设立应急总指挥部，负责统一领导、协调本行政区域内的应急管理工作；各级应急总指挥部按照突发事件类别设立各专项应急指挥部，分别负责组织、协调、指挥诸如防汛、抗震、消防、交通安全、公共卫生等某一类别突发事件的应急管理工作，具体业务由负有某一类别公共安全管理职能的行政部门承担；省、市、县人民政府设立应急管理办事机构即应急办，负责本级政府应急管理的日常综合协调等工作。
（二）关于预防与应急准备。以防为主是《突发事件应对法》确定的应急管理的一项基本原则。《条例》在预防与应急准备这部分内容中，确定了几项重要制度，主要有编制应急预案制度，有关部门和单位24小时应急值班制度，政府收集识别评估突发事件信息制度，基层民间矛盾纠纷排查制度，危险源与危险区域调查登记和风险评估制度，公共设施安全巡检制度。
根据实践经验，《条例》对公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所规定了六项义务。这六项法定义务的设置富有创新性，具有普遍意义，对于保障公众在公共活动空间内的安全和防止经营管理单位忽视安全责任，将发挥重要作用。
应急救援是实施应急处置所要采取的主要措施。应急救援队伍建设是日常应急准备的主要工作。《条例》从我省实际出发，按照满足需要、兼顾当前与长远、整合资源的原则，规定了完善应急救援体系的目标：一是建设综合性的常备值班的主要应急救援力量；二是按照突发事件类别，依托系统和行业建设专业救援队伍；三是企业事业单位自行组建救援队伍；四是由志愿者组成临时救援队伍。
（三）关于信息报告和监测预警。迅速、及时报告灾情信息，准确把握灾害动向，对于有效防范自然灾害类突发事件的发生和减少其造成的危害，有着极其重要的作用。为此，《条例》规定了三个层面的突发事件信息报告要求，一是社会层面报告突发事件信息的义务和渠道，二是政府部门报告突发事件信息的程序和要求，三是检测机构报告突发事件信息的程序和要求。为了既有利于防范自然灾害的发生，又不至于引发社会心理波动，《条例》明确规定了政府的预警发布权限，增强了预警工作的严肃性和可操作性。为了方便社会群众向政府报告突发事件信息，《条例》特别强调了110报警电话这个渠道。
（四）关于应急处置。应急处置是有效控制和减少突发事件危害的关键环节。为了防止因职权不清导致推诿扯皮和应急响应行动迟缓，《条例》结合实践经验，针对一般、较大、重大、特别重大级别的突发事件，明确划分了省、市、县应急总指挥部和分指挥部的指挥权限，有利于保证应急处置指挥快速到位，也便于事后进行责任调查。此外，还依法授予省、市、县人民政府在组织处置突发事件期间的必要职权。其中，信息发布权既是权利也是义务。《条例》明确要求各级政府要及时向社会发布突发事件事态发展和应急处置信息，表明了顺应时代发展，建设透明政府的坚定决心，是创新制度设计立法指导思想的又一体现。
（五）关于善后处理。在善后处理这部分内容中，《条例》在三方面作出了富有创新性的规定。一是要求组织处置突发事件的人民政府在突发事件的威胁和危害得到控制或消除后，不仅要防止出现次生、衍生事件，而且要对受害群众采取宣传疏导和心理危机干预措施。按照科学发展观的要求，以人为本是各级人民政府处置突发事件的立足点和出发点。善后处理不仅要给予物资抚恤，还要给予精神抚慰，这样能够更加充分地体现政府的人文关怀。这一规定也显示出政府对善后工作的认识在不断深化。二是责任溯查制度。即在善后处理阶段，政府要对突发事件的起因、性质、过程、影响范围和信息报告、应急反应等情况进行调查。没有失职、渎职行为的，要总结经验教训；有失职、渎职行为的，要认定责任，予以追究。这项制度设计体现了努力建设责任政府的坚定信念和对人民群众高度负责的精神。三是对没有工作单位的志愿者参加应急救援工作期间的待遇作出相关规定，解决了实践中的现实问题，有利于鼓励社会志愿者积极投身于政府组织的应急救援工作。
各地区、各部门要高度重视并切实加强《条例》实施的组织领导工作，抓好《条例》的宣传、学习和培训，结合实际研究制定相关配套制度和措施。各级政府要切实发挥《条例》实施的主体作用，统筹安排，全面推动《条例》实施工作。各级领导干部要带头学习、贯彻《条例》；各级行政机关组织领导干部研讨班、进修班和公务员培训，要增加《条例》的内容；新闻媒体要围绕《条例》的立法背景、主要制度和贯彻实施情况开展宣传；各级普法主管部门要将《条例》列为普法重要内容。
可以预期，《条例》的颁布施行必将促进我省应急管理工作沿着法制化的轨道进一步发展，从而为全省保增长、保民生、保稳定、促振兴的中心工作提供有力的保障。
